O objetivo estratégico Tarifa Zero requer um tempo para que a
matéria seja discutida, consensos formados, forças sociais e políticas reunidas
e leis específicas aprovadas/revogadas não só no município, mas também no
Estado e na União. A duração desse
período depende de cada situação, mas creio que 18 meses seria um período
apropriado para o caso da cidade de São Paulo. Tomarei este período como
referencia.
A Tarifa Zero ou a gratuidade ao usuário no transporte por
ônibus na capital do Estado deve ser condicionada a dois elementos básicos: a) garantia
da sustentabilidade do sistema no longo prazo, e b) o transporte deve ter melhor
qualidade do que a atualmente existente. Se o novo sistema provocar uma queda na
qualidade do serviço (que hoje é ruim) é possível que os próprios usuários aceitem
e/ou demandem a volta da tarifa para que a qualidade do transporte melhore.
Embora a gratuidade exista em mais de 50 cidades no mundo (3 pelo menos no
Brasil) algumas como Austin, Trenton e
Denver nos Estados Unidos depois de terem adotado a Tarifa Zero voltaram ao
sistema anterior, isto é, ao transporte pago. Trata-se de evitar que isso
aconteça se o sistema for adotado em São Paulo.
O que fazer enquanto o projeto não sai?
O que acontece enquanto se discute, planeja, prepara e adota
o novo sistema? É importante lembrar que se um governo resolver adotar a Tarifa
Zero ficará em situação muito delicada se quiser reajustar a tarifa enquanto tais
preparativos são realizados. No caso concreto do Brasil, mesmo que Prefeitos e/ou
Governadores não defendam a adoção da gratuidade, pelo menos até janeiro de
2015 será politicamente desgastante, reajustar as tarifas tendo a Copa do Mundo
e as eleições gerais de 2014 pela proa.
Mas, os custos do sistema aumentarão (salários, combustíveis gratuidades
de idosos, passe de estudantes etc.), e o problema consiste em como cobrir este
aumento sem comprometer verbas destinadas a outros setores importantes, e
especialmente sem comprometer os investimentos?
Sei que é possível espremer aqui e acolá, remanejar verbas,
reduzir desperdícios etc., mas não é com a venda de helicópteros (por mais que
esse meio de transporte para alguns governadores seja – parodiando Millor – uma
vergonhosa desnecessidade que teria se tornado irreversível) que resolveremos o
problema.
Faço agora uma proposta para financiar este aumento de custos durante o período de
transição de um sistema tarifado para a Tarifa Zero.
O Financiamento através de Cepacs
Os Certificados de Potencial Adicional de Construção são
títulos vendidos a empreendedores imobiliários interessados em aumentar seu
potencial construtivo no interior do perímetro das operações urbanas
consorciadas. A compra de Cepacs em leilões realizados em Bolsa de Valores
permite que tais interessados em construir utilizem - a partir de um
coeficiente básico em geral 1 ou 2 – utilizem um adicional até o coeficiente de
aproveitamento máximo de 4 ( area de construção 4 vezes a area do terreno). Com
os recursos arrecadados a Prefeitura realiza obras de infraestrutura – de um
menu pré-estabelecido - e urbaniza favelas desde que estejam dentro do
perímetro da operação urbana que deu origem aos Cepacs. Isto significa que o
dinheiro é carimbado e destinado a custear estas obras e não cai na vala comum
da arrecadação tributária.
Ocorre que no caso da OU Consorciada Faria Lima (uma das 5
operando em São Paulo) a arrecadação superou significativamente o necessário
para custear as obras de infraestrutura e a urbanização de favelas
pré-estabelecidas no menu. Falta, é verdade, urbanizar a favela Coliseu-Funchal
que há mais de 15 anos espera que Prefeitos e/ou Prefeitas se dignem resolver o
problema, pois além do terreno em que se encontra ser uma ZEIS (Zona Especial
de Interesse Social) o dinheiro dos Cepacs para financiar a urbanização já há
muito tempo esta em caixa aguardando. Aguardando não é bem o caso. Está rendendo juros que não são pequenos. Os
recursos gerados pelos Cepacs, enquanto não são utilizados podem ser aplicados
no mercado financeiro e só de juros, segundo relatório de maio 2013 da
Prefeitura, na OU Faria Lima dos quase 560 milhões em caixa à espera de
utilização, cerca de 290 milhões eram receitas financeiras. A pequena favela
Coliseu – Funchal poderia ser urbanizada com 40 milhões de reais. O restante
está à espera de utilização. Em outras três OU Consorciadas (Água Branca,
Centro e Água Espraiada) há uma considerável soma de dinheiro originado nas
contrapartidas pagas pelos empreendedores imobiliários à espera de utilização,
e enquanto isso, rendem juros
substantivos como pode ser avaliado pelo quadro abaixo:
|
Operação Urbana
|
$ Total Arrec.
|
$ em Caixa
|
Receita Finan.
|
|
Faria Lima
|
1.947,8
|
550,2
|
289,6
|
|
Agua Branca
|
370,8
|
341,6
|
56,9
|
|
Agua Espraiada
|
3.329,9
|
2.299,3
|
383,6
|
|
Centro
|
42,5
|
34,2
|
13,4
|
|
Total
|
5.691,0
|
3.225,3
|
743,5
|
|
Fonte: Portal da Prefeitura do Município de São Paulo
|
|||
Podemos observar que cerca de 743 milhões de reais
correspondem a receitas decorrentes da aplicação destes recursos no mercado
financeiro enquanto não são destinados a obras do menu de cada OU. Os dados
anteriores mostram também que dos quase 5,7 bilhões de reais arrecadados
somente R$ 2,4 bilhões haviam sido aplicados em obras de infraestrutura ( a
ponte estaiada do Pinheiros consumiu cerca de R$180 milhões) e urbanização de
favelas. A diferença de R$ 3,2 bilhões está a espera de utilização e enquanto
isso rende juros.
Um Obstáculo Legal
É certo que pela lei das OUs não é possível utilizar o
dinheiro arrecadado em cada OU fora do seu perímetro. Mas aqui temos duas
situações interessantes: na OU Faria Lima existem R$ 550 milhões em caixa, soma
que supera as necessidades de financiamento de obras ainda remanescentes do menu. O segundo ponto
a ser destacado é que a receita
financeira não se origina diretamente na venda de Cepacs e, portanto,
poderíamos argumentar que estes recursos não estariam vinculados diretamente a obras do referido menu.
Em outras palavras, estes recursos originados na aplicação financeira poderiam
ter uma destinação diferente, especialmente aqueles correspondentes à OU Faria
Lima, pois nesse caso as sobras não poderão ficar ociosas indefinidamente.
Aparentemente durante a gestão anterior, de Gilberto Kassab, houve
um entendimento com o governo do Estado para destinar recursos sobrantes da
venda de Cepacs em obras do Metro que seriam realizadas dentro do perímetro daquela
OU. De fato na OU Faria Lima já foram utilizados, segundo dados da prefeitura
120 milhões de reais. Além disso, na OU Agua Espraiada, lindeira da Faria Lima,
onde foram arrecadados pela venda de Cepacs mais de 3,3 bilhões de reais (dos quais 2,3 permanecem em caixa a espera
de utilização), já foram aplicados cerca de 162 milhões e mais uns 60 milhões estão comprometidos em obras do Metro. As duas
OU já aportaram cerca de 280 milhões de reais para estas obras que estão na alçada de uma empresa do governo
do Estado. Claro que são obras importantes e necessárias, mas o Governo do
Estado não subsidia a operação do sistema do Metro (seus custos operacionais
são cobertos pela tarifa) como faz a Prefeitura com o transporte por ônibus. Seria
importante avaliar quais as contrapartidas oferecidas pelo Estado ao município
por um aporte de recursos tão
significativo.
O Financiamento através da Outorga Onerosa
do Direito de Construir ( OODC)
Outra fonte de financiamento é a outorga onerosa do direito
de construir (OOCD). Ela constitui opagamento de uma contrapartida econômica por aquele que recebe do poder publico
um direito de construir (solo criado) que antes não possuía. A outorga onerosa
prevista pelos artigos 28, 29, 30 e 31 da Lei Federal 10.257 de 2001 (Estatuto
da Cidade) e definida nos artigos de 209 ao 216 do Plano Diretor Estratégico de
2002 do Município de São Paulo, vem produzindo recursos crescentes sendo a média dos últimos 5 anos cerca de R$
230 milhões de reais anuais. Estes recursos são encaminhados
ao Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB) criado com a finalidade de
implementar planos e projetos urbanísticos e ambientais integrantes ou
decorrentes do PDE ( Plano Diretor Estratégico 2002) e direcionadas de acordo com as prioridades
estabelecidas pelo seu Conselho Gestor. Estes
recursos tem sido utilizados na construção de parques lineares, melhorias
de calçadas e ruas , obras de drenagem e saneamento , implantação de equipamentos urbanos comunitários
, regularização de loteamentos recuperação do patrimônio histórico cultural,
habitações de interesse social e outros usos. No entanto, uma das destinações
dos recursos deve ser, pela legislação que o criou, o Transporte Coletivo
Público Urbano o que significa que estes recursos poderiam ser utilizados não
apenas nos investimentos urbanos antes mencionados mas também para financiar o
custo de operação do sistema de transporte por ônibus.
A PEC 90 de iniciativa de Luiza Erundina
A
PEC 90 (Proposta de Emenda Constitucional) tornando o transporte um direito
social, (equiparado à saúde e à educação) foi aprovada recentemente na Comissão
de Constituição e Justiça da Câmara de Deputados. Com certeza será aprovada
pelo Plenário e viabilizará a constituição no município de São Paulo de um
fundo para onde poderiam ser destinados parte dos recursos originados nas
operações urbanas (receitas financeiras), e nas contrapartidas econômicas da
outorga onerosa entre outras fontes. Somadas estas fontes poderíamos obter os
recursos necessários para financiar o aumento de custos do transporte publico
sobre pneus durante os próximos 18 meses. Creio que R$ 400/450 milhões poderiam
equacionar o problema. É necessário deixar claro que estes aportes seriam
feitos apenas durante este período e para manter a tarifa congelada nos R$ 3,00.
Não se repetiriam necessariamente depois de janeiro de 2015. Mesmo porque não
se trata de um fluxo permanente de recursos que possa garantir a continuidade
do financiamento no longo prazo. A
intenção é permitir um tempo suficiente – sem reajuste tarifário - para
discutir de onde viriam os recursos estruturais, isto é, sustentáveis no longo prazo, para financiar a adoção da Tarifa Zero
no município de São Paulo.
ANTP
Paulo Sandroni - economista graduado pela FEA-USP, mestre
em Economia pela PUC-SP. Atualmente é professor da Escola de Administração de
Empresas , da Escola de Economia da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo e da
Faculdade de Economia e Administração da Pontifícia Universidade Católica de
São Paulo. É fellow do Lincoln Institute of Land Policy, um think tank de
Cambridge (Massachusetts) que se dedica a questões relacionadas com a
tributação, uso e regulação do solo
